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2019.12.31
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歷經多年發展，我國基本形成了由基本養老保險、企業 （職業）年金、個人儲蓄性養老保險和商業養老構成的養老保障三支柱格局。截至9月底，全國基本養老保險參保人數為9.3億人， 第一支柱已經形成 “城鎮職工+城鄉居民” 兩大制度平臺。 第二支柱方面， 截止到今年2季度，已有近8.3萬家企業建立了企業年金， 已覆蓋2342萬職工，積累基金13686億元。職業年金正隨著機關事業單位養老保險制度改革逐步建立。今年2月，人社部、財政部啟動建立養老保險第三支柱工作，標志著個人儲蓄性養老保險和商業養老保險正式進入制度啟動階段，將逐步推動養老保障三支柱均衡發展。

近年來，我國養老保險體系總體運營是平穩的，但挑戰也在不斷增加，風險不容忽視。

挑戰： 第一支柱面臨壓力

“從資金規模上看， 我國第一支柱的養老保險比例現在占比是80%。” 人社部社會保險基金監管局局長唐霽松說，現在的問題主要體現在可持續性上，一旦可持續性出現問題，會對整個體系造成一定影響。 我們要把它放在重要位置來深入分析、加以應對。

唐霽松指出，我國第一支柱面臨的壓力可從以下方面進行初步分析：

第一，我國撫養比在迅速下降。從數據上來看，2013年全國參加企業職工養老保險的撫養比是3.01∶1，到2017年是2.73∶1。

第二，我國地區間存在基金收支不平衡問題。從全國看，當期基金節余地區集中在少數幾個省份。在省級層面，比如一些省份雖然還有累計節余，但省內市縣不平衡，問題也比較突出。

第三，中央財政補助不斷增多，而地方財政補助占比較低。長此下去，中央和地方積極性都會受到影響，基金靠精算自求平衡非常困難。

第四， 基金征收主體發生很大的變化，在稅務部門征繳初期，對基金征收影響具有不確定性， 有可能用3-5年時間才能走上正軌。

中國勞動和社會保障科學研究院院長金維剛則認為，多層次養老保障體系建設面臨的主要問題體現在以下四方面：

一是人口老齡化加速。從人口老齡化來講， 現在進入到加速期， 到本世紀30年代就會進入到人口老齡化的高峰期，而且高峰期持續的時間也比較長。據有關部門預測， 人口老齡化會持續到本世紀末。在本世紀中葉我國總人口到達峰值時，60歲及以上老齡人口總數將可能達到4.87億人，占總人口比重35%左右。

二是部分統籌地區職工養老保險基金收支失衡。一些地方由于多種原因，當地職工養老保險基金征繳入不敷出，不利于制度運行可持續發展。

三是養老保險基金籌資不足。譬如在繳費方面， 如個人最低繳費年限比較短，只有15年； 實際的繳費基數也沒有完全做實，導致目前在籌資方面明顯不足。

四是財政對養老保險基金的補助負擔比較重，尤其是中央財政轉移支付承擔了絕大部分補助，未來財政補助的壓力將不斷增大。

受限： 二三支柱發展待提速

面對老齡化不斷加深的挑戰，我國養老保障三支柱已基本成形。 但相比之下，第二支柱比第一支柱發展緩慢，第三支柱的個人商業養老發展腳步遲緩。

“二三支柱受到外部環境限制， 內生發展動力不足， 對第一支柱的補充作用也有限。” 唐霽松認為， 主要有三點原因。 一是全社會認知普遍不足。 第二， 立法層次亟待提高。 第三， 稅收政策支持力度不足。 這方面還有很大的空間需要發展。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文從行為經濟學切入，分析當前國人養老準備不足的原因。他認為，當前，長期養老金融工具提供太少；另外，在少數的長期養老金融工具中提供的默認投資工具也很少。因此，國人養老準備不足，并不能怪國人。

富達投資高級顧問鄭任遠以美國為例，分析當前第三支柱發展緩慢的原因。他指出，中國養老第三支柱目前面臨的問題中，投資者教育是核心。美國花了十多年的時間，通過投資者教育才慢慢提高第三支柱社會認知度。 中國一定要走這條路，有了過去的經驗可以借鑒，再加上電子媒介技術的飛速進步，希望不要花那么長的時間。

對策： 打組合拳促多層次體系建設

如何推進多層次養老保障體系建設，金維剛從完善制度、促進年金發展、加快推進第三支柱建設等方面， 提出三點建議：

第一， 進一步完善基本養老保險制度。 它是我國基本養老保障最核心的制度，承擔著最重要的功能。退休人員和城鄉老年人基本上是靠公共養老金給他們提供養老保障。所以，還需要進一步完善相關制度， 包括進一步完善基本制度與機制、加快推進實現職工基本養老保險基金統收統支的全國統籌、進一步推進機關事業單位養老保險制度改革、完善城鄉居民基本養老保險制度等。

第二，促進企業年金與職業年金協調發展。目前，企業年金僅覆蓋不足7%的企業職工，迫切需要大力發展第二支柱，要按照養老保險制度總體頂層設計和總體方案進行部署和安排，打組合拳，適當降低基本養老保險費率，進一步提高最低繳費年限，建立真正具有激勵功能的待遇確定與調整機制等，為企業年金的發展打開新的空間。

第三， 加緊建立第三支柱勢在必行。現在已經到了最關鍵時期，而且條件已基本成熟，應當加快推進第三支柱建設。第三支柱不是靠某一行業發展起來的，而應當由政府通過立法和行政手段來保障制度， 需要國家提供制度設計和政策安排，將第三支柱建設納入整個國家養老保障體系建設，特別是構建多層次養老保障體系應當成為國家戰略。

“當然， 建立第三支柱還需要確立基本的原則， 主要是政府扶持、 規范發展；體現公益性、開放性；加強對個人的指導和市場的監管等。”金維剛指出。

唐霽松從制度層面對如何更好地引用市場機制的力量提出自己的建議。 他認為， 首先要從存量和增量兩個方面入手，盡可能提升第一支柱的可持續性。 一方面， 近期要優化存量， 中長期要做大增量，基金的存量方面還是要加快推進基礎養老金的全國統籌。另一方面，在基金增量方面，還是要采取包括投資運營、劃轉國有資本在內的各種手段， 多方面籌集、充實資金。其次，要推進職業年金規范落地，促進企業年金市場良性運行，同時加大市場監管。再次，要抓緊研究第三支柱個人養老金運營政策和監管制度，在細節上盡快形成共識。最后，不斷加強養老投資教育，培育成熟的投資理念；強化風險教育、資產配置教育。

鄭秉文認為，加強國人金融素質準備可從行為經濟學中的 “心理賬戶” 入手。所謂心理賬戶就是人們在心里無意識地把財富劃歸不同的賬戶進行管理，不同的心理賬戶有不同的記帳方式和心理運算規則。所以，在學校學習期間就應該實施老齡化教育，提高金融素質。另外，要把國人 “心理賬戶”降至變成真正的、普及化的個人賬戶。

在制度構建方面，鄭任遠與唐霽松一致提出制度的重要性。 “事實上，養老金的核心是制度，是法律，是頂層結構。有了人性化的法律結構，有關部門才能用設計良好，尤其是風險控制良好的養老金目標產品為國民造福。”鄭任遠說。

“歸根結底，核心是制度，而不是個人。把握好時間、責任與行動這三個詞很關鍵。讓我們共同努力，為我們國家三個支柱養老保險體系建設貢獻力量。”唐霽松說。

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2019.12.31